Lapsiasiavaltuutettu

Oikeusministeriölle 12.4.2010

Asia    Lausuntopyyntö yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistamista koskevasta toimikunnan mietinnöstä; OM 12/42/2006

Keskeiset ehdotukset

Toimikunta esittää uutta yhdenvertaisuuslakia, lakia yhdenvertaisuusvaltuutetusta ja lakia yhdenvertaisuuslautakunnasta sekä muutoksia palvelussuhdelakeihin. Mietintö on laadittu hallituksen esityksen muotoon.

Toimikunta esittää myös mm., että kaikki syrjintäperusteet saatettaisiin samanlaisten oikeussuojakeinojen piiriin. Yhdenvertaisuuslain soveltamisalaa ehdotetaan laajennettavaksi kattamaan kaiken yksityisen ja julkisen toiminnan. Ehdotuksen mukaan yhdenvertaisuuden edistämisvelvoite koskisi valtion ja kuntien viranomaisia, oppilaitoksia ja työnantajia.

Yhdenvertaisuusvaltuutettu korvaisi nykyisen vähemmistövaltuutetun ja yhdenvertaisuuslautakunta nykyiset syrjintä- ja tasa-arvolautakunnat. Yhdenvertaisuuslautakunnan toimialaan kuuluisivat kaikki syrjintäperusteet.

Esitys ei kuitenkaan ole yksimielinen vaan mietinnössä on useita eriäviä mielipiteitä.

Lausunto

Ehdotetusta järjestelmästä kokonaisuutena ja sen lapsiystävällisyydestä

Lapsiasiavaltuutettu on antanut lausunnon toimikunnan välimietinnöstä 31.3.2008. Siinä lapsiasiavaltuutettu kannatti yhdenvertaisuuslainsäädännön yhdenmukaistamista niin, että tasa-arvolaki ja yhdenvertaisuuslaki yhdistettäisiin yhdeksi yleislaiksi. Lapsiasiavaltuutettu kannatti myös vaihtoehtoa, jossa yhdenvertaisuuden toteutumisen valvontajärjestelmää oltaisiin yhdenmukaistettu yhdistämällä vähemmistö- ja tasa-arvovaltuutettujen tehtävät. Mietinnössä ei ole perusteltu, miksi on päädytty eriytettyyn malliin.

Lapsiasiavaltuutettu kannattaa edelleen yhtenäistä lainsäädäntöä ja tehtävien yhdistämistä. Katson, että toimikunnan puheenjohtajan lausumassa esitetty kehittämislinja vastaa pitkälti myös lapsiasiavaltuutetun näkemystä siitä, miten lain valmistelua tulisi jatkaa.

Nyt esitetty järjestelmä on monimutkainen, mikä vaikeuttaa lasten ja nuorten mahdollisuuksia hahmottaa sitä. Palveluiden lapsiystävällisyyteen vaikuttaa palvelujärjestelmän yksinkertaisuus ja selkeys.

Muutoinkin lapsiasiavaltuutettu pitää puutteena sitä, ettei mietinnössä ole tarkasteltu yhdenvertaisuusvaltuutetun ja syrjintälautakunnan toiminnan järjestämistä ja siitä tiedottamista myös alaikäiset huomioiden. Toiminta tulee järjestää ja siitä tulee tiedottaa niin, että myös alaikäiset voivat tosiasiallisesti ottaa valtuutettuun yhteyttä. Tätä perustelee jo perustuslain 6 §, jonka mukaan lasten tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti.

Toiminnan järjestäminen lapsiystävällisesti on erityisen tärkeää siksi, että Suomessa lapsiasiavaltuutettu ei käsittele lasten tekemiä valituksia.  Tästä seuraa, että Suomessa muiden, yksittäistapauksia käsittelevien ihmisoikeusinstituutioiden tulee toimia lapsiystävällisesti. Tämän vuoksi toiminnan järjestämisessä tulee ottaa huomioon YK:n lapsen oikeuksien komitean vuonna 2002 antama Yleiskommentti No 2 (The Role of Independent National Human Rights Institutions in the Promotion and Protection of the Rights of the Child).

YK:n lapsen oikeuksien komitea perustelee ihmisoikeuksia valvovien yleisten ja erityisinstituutioiden toiminnan lapsilähtöisyyttä ensinnäkin sillä, että lapset ovat erityisen suojelun tarpeessa. He eivät myöskään alaikäisinä saa ääntään kuuluviin perinteisen edustuksellisen demokratian kautta ja toisaalta heidän voi olla vaikea saada itseensä kohdistuneita ihmisoikeuksien loukkauksia oikeusjärjestelmänkään tutkittavaksi.

Lapsiasiavaltuutettu on parhaillaan selvittämässä muiden ihmisoikeus-, perusoikeus- ja lainvalvontainstituutioiden toiminnan lapsiystävällisyyttä. Asian konkretisoimiseksi liitän oheen toimijoille lähteneen kyselyn.

Lapsiasiavaltuutettu pitää myönteisenä yhdenvertaisuusvaltuutetusta annettuun lakiin tehtyä ehdotusta (5 §), jonka mukaan yhdenvertaisuusvaltuutettu hoitaa tehtäviään yhteistyössä mm. lapsiasiavaltuutetun kanssa. Yhdenvertaisuuden toteutumisen edistäminen on tärkeä osa myös lapsiasiavaltuutetun vaikuttamistyötä. Lapsiasiavaltuutetun työn kannalta yhteistyö yhdenvertaisuusvaltuutetun kanssa on tärkeää ja on tarpeellista, että siitä säädetään laissa. Jo tähän mennessä yhteistyö vähemmistövaltuutetun kanssa on käytännössä ollut tiivistä.

Yhdenvertaisuus ja YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus

Mietinnössä on vain nimeltä mainittu YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus. Sopimusta olisi tullut avata, koska toimikunnan työn kannalta keskeinen Suomen perustuslain 6 § 3 mom. toimeenpanee sopimuksen velvoitteita.

Lapsiasiavaltuutettu huomauttaa lisäksi, että lapsen oikeuksien yleissopimuksessakin yhdenvertaisuus on kantavia periaatteita. Artiklan 2 mukaan lapsen oikeudet kuuluvat kaikille lapsille ilman lapsen, hänen vanhempansa tai muun huoltajansa rotuun, ihonväriin, sukupuoleen, kieleen, uskontoon, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen, etniseen tai sosiaaliseen alkuperään, varallisuuteen, vammaisuuteen, syntyperään tai muuhun seikkaan perustuvaa erottelua. Syrjintäkiellonkin osalta sopimusta olisi tullut avata mietinnössä, koska lapsilla on suuri riski joutua moniperusteisen syrjinnän kohteeksi. Lapsen oikeuksien sopimus perustelee myös esityksen 10 § 3 momentin mukaisen läheissyrjinnän kieltoa (vanhempiin liittyvä syy).

Lisäksi lapsen oikeuksien sopimuksen 3.1 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelinten toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Tämä velvoittaa lasten positiiviseen erityiskohteluun ottaen huomioon heidän erityinen haavoittuvuutensa.

Artiklan 12 mukaan lapsella on oikeus vapaasti ilmaista mielipiteensä kaikissa itseään koskevissa asioissa. Lapsen mielipide on otettava huomioon hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti.  Yhdenvertaisuuslain valmistelun kannalta velvoite on keskeinen, koska siihen nojautuu myös Suomen perustuslain 6 §:n 3 momentti, jonka mukaan lasten tulee saada vaikuttaa kaikkiin häntä koskeviin asioihin ikätasonsa mukaisesti. Mikäli esitys annetaan eduskunnalle, sitä tulee näiltä osin täydentää.

Perustuslain 6 §:n lapsia koskevan momentin velvoitteet

Toimikunta on mietinnössään avannut vain puutteellisesti myös perustuslain 6 § 3 momentin lasten yhdenvertaisuutta koskevaa säännöstä. Säännös viittaa lasten keskinäiseen yhdenvertaisuuteen ja toisaalta alaikäisten ja aikuisten väliseen yhdenvertaisuuteen. Eräissä asioissa alaikäisiä ja aikuisia kohdellaan eri tavoin lapsen erityisen suojelun tarpeen näkökulmasta ja lakiin perustuen (esim. erilaiset täysi-ikäisen vastuuseen liittyvät ikärajat, tupakan ja alkoholin ostaminen, äänestäminen, ajokortti).

Ikäsyrjintä alaikäisten näkökulmasta on ollut viime aikoina kansainvälisessä ihmisoikeuskeskustelussa esillä uutena näkökulmana, mikä on huomioitu myös EU:n uuden yhdenvertaisuusdirektiivin valmistelussa. Suomen perustuslakia on tästä näkökulmasta pidetty edistyksellisenä. Siten näkökulmaa olisi ollut tarpeen avata mietinnössä. Esimerkkejä muiden maiden lainsäädännöstä ja keskustelusta voi löytää esim. seuraavasta: http://www.crin.org/resources/infoDetail.asp?ID=20940&flag=report .

Lapsiin kohdistuvan suoranaisen syrjinnän kannalta eniten ongelmia on erilaisiin kieli- ja etnisiin vähemmistöihin (romani-, saamelais- ja viittomakieliset sekä maahanmuuttajalapset), sekä vammaisten ja erityistä tukea tarvitsevien lasten elämässä. Moniperustaiseen syrjintään voi kytkeytyä myös toisen kansalliskielen asema (esim. ruotsinkielinen viittomakielinen lapsi) sekä sukupuoli.

Ehdotuksen 11 § 3 momentissa määriteltyä lapsiin kohdistuvaa välillistä syrjintää olisi perustuslain säännös huomioiden myös rakenteellinen lasten ja nuorten kuulemisen ja muun osallistumisen huomiotta jättäminen ilman hyväksyttävää ja perusteltua syytä. Tämä tarkoittaa sitä, että lasten mielipiteitä ei päätöksen perustaksi selvitetä eikä heille ole annettu näin ollen mahdollisuutta vaikuttaa heitä koskevissa asioissa.

Lasten osalta yksi yhdenvertaisuuden tärkeä perusta on se, että he saavat äänensä kuuluviin. Kyse on aikuisten velvollisuudesta järjestää toimintatapansa sekä lisätä osaamistaan niin, että vuorovaikutus lasten kanssa on mahdollista. Mietinnössä olisikin tullut syventää yhdenvertaisuuden ja lasten vaikuttamismahdollisuuksien välistä suhdetta perustuslain 6 §:n valossa.  Tähän tarvittaisiin myös olemassa olevan lapsia koskevan erityislainsäädännön arviointia siltä kannalta, missä määrin se ottaa perustuslain 6 §:n mukaiset vaikuttamismahdollisuudet huomioon. Esimerkiksi nykyisestä päivähoitolaista viittaus lasten mielipiteiden huomioon ottamiseen puuttuu.

Työryhmä on ottanut lasten vaikutusmahdollisuudet esille vain  uuden lain 7 §:ssä (Koulutuksen järjestäjän ja oppilaitoksen velvollisuus edistää yhdenvertaisuutta). Tämä on liian kapea lähestymistapa. Lapset käyttävät koulun lisäksi monia muitakin julkisia palveluita (liikuntapalvelut, kirjasto, joukkoliikenne, lastensuojelu, terveyspalvelut, jne.). Lasten ja perustuslain 6 §:n 3 momentin näkökulmasta yleisen yhdenvertaisuuden edistämisen (lakiesityksen 5-6 §) tulee kattaa myös alaikäisten osallistumisen ja vaikuttamisen mahdollisuuksien edistäminen. Tämän tulee sisältyä viranomaisten yhdenvertaisuussuunnitelmiin. Erityisesti 6 §:n 3 momentin mukaisessa yhteistyössä "syrjittyjen ryhmien tai niitä edustavien järjestöjen kanssa" tulee lapset ja nuoret ottaa erityisesti huomioon, ja tästä tulee mainita lakiesityksen perusteluissa.

Lasten osallistumismahdollisuuksien edistäminen olisi luonteva osa myös yhdenvertaisuusvaltuutetun ja lapsiasiavaltuutetun yhteistyötä.

Oppilaitosten ja koulutuksen järjestäjien ottaminen mukaan yhdenvertaisuuslakiin ja yhdenvertaisuutta edistävien toimien järjestämisvelvollisuuden piiriin on sinänsä hyvin myönteinen ja lapsiasiavaltuutetun aiemmissa lausunnoissa ehdottama toimenpide. Nykyiset tasa-arvolain mukaiset oppilaitosten tasa-arvosuunnitelmat eivät koske peruskoulua, mikä on puute. Lakiehdotuksen 7 § 3 momenttiin ehdotettu säännös oppilaiden ja opiskelijoiden mukaan ottamisesta yhdenvertaisuuden edistämistoimien ja niiden vaikutusten käsittelyyn vuorostaan vahvistaa lasten oikeutta vaikuttaa päätöksentekoon.

Lapsiasiavaltuutettu pitää myös perusteltuna, että yhdenvertaisuuden     edistämisvelvoite koskee sekä koulutuksen järjestäjää että oppilaitosta. On aiheellista, että kouluissa suunnitellaan yhdessä toimenpiteitä yhdenvertaisuuden edistämiseksi, koska samalla edistetään kiusaamisen vastaista toimintaa.  Suunnitelmia laadittaessa kouluyhteisössä opitaan paremmin tiedostamaan esimerkiksi romani-, saamelais- ja maahanmuuttajataustaisten lasten asema.

Lapsiasiavaltuutetun tekemissä kyselyissä saamelais- ja romanilapsille on tullut esille se, että sen paremmin oppimateriaaleissa kuin yleisesti kouluopetuksessakaan ei juurikaan kerrota kansallisten vähemmistöjen historiasta ja heidän kulttuuristaan. Lapset kokevat koulun ohittavan heidän kulttuurinsa "äänettömästi".  Saamelais- ja romanilapset kokevat, että muilla koululaisilla on hyvin vähän tietoa heidän kulttuureistaan, mikä on omiaan edistämään myös ennakkoluuloja ja syrjintää.

Yhteenveto lausunnosta

Yhteenvetona lapsiasiavaltuutettu suosittaa, että yhdenvertaisuuslain valmistelua jatkettaisiin komitean puheenjohtajan lausumassaan esittämien suuntaviivojen pohjalta tavoitteena yhtenäinen sekä yleisen yhdenvertaisuuden että sukupuolten tasa-arvonäkökulman yhdistävä lainsäädäntö ja viranomaisrakenne.

Lisäksi lapsiasiavaltuutettu suosittaa, että valmistelussa otettaisiin kattavammin huomioon YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus sekä perustuslain 6 §:n 3 momentti (lasten oikeus vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti) osana yhdenvertaisuutta.

Lapsinäkökulma tulee ottaa huomioon sekä viranomaisten yhdenvertaisuussuunnittelussa että uuden yhdenvertaisuusvaltuutetun toiminnan järjestämisessä. Kaikkien viranomaisten tulee yhdenvertaisuussuunnitelmissaan arvioida, miten alaikäisten vaikutusmahdollisuudet otetaan huomioon ja niitä edistetään.

Jyväskylässä 12.4.2010

Maria Kaisa Aula
Lapsiasiavaltuutettu

Jaana Tervo
Lakimies

Elina Nivala
Ylitarkastaja